在積極應對人口老齡化、推進銀發經濟高質量發展的關鍵階段，廣東率先下出制度“先手棋”。11月17日，廣東省地方金融管理局官網發布《廣東省推動養老金融高質量發展的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。《實施方案》由省地方金融管理局會同省民政廳、省人力資源和社會保障廳、省醫療保障局、人民銀行廣東省分行、人民銀行深圳市分行、廣東金融監管局、深圳金融監管局、廣東證監局、深圳證監局等多部門聯合印發，系廣東首次出臺養老金融專屬政策。
《實施方案》提出，到2028年基本建成與廣東人口結構、產業結構、金融結構相適應的現代養老金融體系，在重點城市和重點場景形成一批可復制、可推廣的經驗；到“十五五”規劃期末，實現金融支持養老資金運用更加成熟穩健，制度體系更加完善，養老金融與養老服務、養老產業實現良性互動，打造“全國一流的養老金融生態”，為全國探索可復制可推廣的經驗路徑。
筆者從省地方金融管理局獲悉，《實施方案》推出15條有針對性的具體舉措：既盯緊“賬戶里的養老錢”，完善三支柱養老保障體系；也聚焦“身邊的養老服務”，推動金融資源精準滴灌社區、居家、機構等多層次養老場景；同時服務“產業里的銀發經濟”，引導更多中長期資金投向養老服務、健康照護等重點領域，通過金融制度創新和產品創新，更好托底老年群體的基本生活、撬動銀發經濟新動能。
業內人士認為，《實施方案》落地后可形成多方面的直接感知——養老金融產品更豐富，養老理財、保險、信托等選擇更多；養老金融服務更便捷，線下“愛心窗口”、線上“一站式平臺”加快普及；養老保障更全面，長期護理險、機構責任險覆蓋更廣；養老跨境更暢通，港澳長者在廣東領取養老金、結算醫療費將更加便利。
1 從“應老之變”到“金融之策”
多部門聯手推出廣東首個養老金融專項政策
積極應對人口老齡化，是進一步全面深化改革、推進中國式現代化必須答好的重大課題。“十五五”規劃建議明確提出，“積極應對人口老齡化，健全養老事業和養老產業協同發展政策機制”。中央金融工作會議把“養老金融”列入金融“五篇大文章”之一，要求推動金融更好服務國家戰略和民生福祉，提升金融服務適老化水平。
作為全國“最年輕”的人口大省之一，廣東正在從“年輕”邁入“加速變老”的關鍵期——人口規模大和老齡化增速快疊加，對養老保障體系提出了更高要求。截至2024年末，全省60歲及以上老年人口約1809萬人，65歲及以上約1277萬人，人口老齡化規模大、速度快。與之相伴的是家庭結構變遷、城鄉發展不均衡等多重因素疊加，對傳統養老體系提出更高要求。“廣東老齡化趨勢已經從緩慢增長進入加速階段，未來15年將是高齡化集中爆發期。”廣東財經大學國際商學院院長段軍山認為，僅靠傳統社保和家庭供養已難以滿足多樣化、個性化、跨地域的養老需求，迫切需要金融體系進行前瞻性布局。
從制度端看，廣東在全國率先實施補充養老保險制度，三支柱養老保障體系基礎條件較好：第一支柱城鎮職工基本養老保險覆蓋近5400萬人、城鄉居民基本養老保險覆蓋近2800萬人，二者合計超過8200萬人，基金累計結余超2.1萬億元。第二支柱的企業年金覆蓋191萬人，年金基金規模1400億元；廣東職業年金基金資產凈值超3700億元。第三支柱個人養老金開立賬戶人數超過2500萬人。三支柱養老保障體系為發展養老金融提供了堅實“底盤”。
廣東省社會科學院研究員任志宏認為，銀發經濟的概念被提到更突出的位置，意味著國家在借鑒發達國家養老金制度經驗教訓的基礎上，正從戰略高度將銀發經濟提升為未來高質量發展的新動能，把應對老齡化從“被動兜底”轉向“主動培育新增長點”，相應地也對養老金融提出了全新的動力要求。
在這樣的背景下，《實施方案》的出臺，既是對黨中央決策部署的廣東回應，也是廣東作為第一經濟大省、金融大省在養老金融領域“走在前、作示范、挑大梁”的具體行動，明確時間表和路線圖，從制度、產品、服務、場景、風險等全鏈條發力，為廣東勾畫出一張養老金融高質量發展的“施工圖”。
2 從“養老賬戶”到“生活場景”
織密養老金融產品與服務雙網絡
在人口老齡化加速背景下，養老金不僅關乎“有沒有”，更關乎“好不好”“用得上”。對廣東而言，壓力與優勢并存：一方面，老齡人口規模快速增長，養老服務需求持續擴大。另一方面，廣東擁有全國領先的金融機構集聚度和金融市場體系，為養老金融制度創新提供了得天獨厚的條件。
近年來，廣東在多層次養老保障上持續發力：基本養老保險覆蓋面不斷擴大，多層次企業年金、職業年金穩步推進，商業養老保險、養老理財、專屬商業養老保險等試點加快落地，個人養老金試點也在全國率先起步；多家銀行在粵設立養老金融特色機構，一批養老理財產品在廣東發行，部分險企在粵落地養老社區項目，養老金融產品譜系不斷延展。
“總體看，廣東養老金融發展基礎較好，但與全國總體情況一樣，在快速推進過程中也面臨一些短板。”段軍山認為，在制度層面，三支柱發展不均衡仍然突出，企業年金覆蓋面和繳費水平有待提高，個人養老金亟須統一規范的綜合服務平臺來打通賬戶、稅優與產品的銜接；在產品層面，同質化較重、個性化不足，針對不同年齡段、不同收入層次、不同健康狀況的人群缺乏覆蓋“醫—養—護—康—居”全鏈條的一體化解決方案；在服務層面，跨境與縣域服務短板明顯，縣鎮村基層服務網絡尚需完善，大灣區內規則和流程有待進一步協同；在風控層面，涉老金融詐騙多發，須強化銷售適當性管理和全過程留痕，加強分層分類的投資者教育與風險提示。
《實施方案》正是針對這些堵點、難點來對癥下藥。從“供給更足、產品更優、服務更便、風險更穩”四個維度出發，提出一攬子舉措：
一是在產品體系上做“加法”。支持在粵銀行機構設立養老金融事業部和特色分支機構，持續豐富第三支柱養老金融產品供給，鼓勵開發專屬養老理財、養老儲蓄、養老基金、養老信托等組合產品；引導保險機構創新養老年金、長期護理保險等中長期保障產品，推動人壽保險與長期護理保險責任轉換試點，構建覆蓋居家、社區、機構的多層次照護保障體系。
二是在服務網絡上做“延長線”。推動銀行網點、App、客服熱線等渠道進行系統性適老化改造，打造“愛心窗口”“綠色通道”，提升高頻業務的友好度和可達性；鼓勵金融機構構建“縣—鎮—村”三級養老金融服務網絡，把賬戶辦理、結算支付、權益查詢等服務延伸到老年人家門口。
三是在數字平臺上做“集成”。《實施方案》提出建設“個人養老金便民綜合服務平臺”，打通“賬戶開立—產品選擇—權益查詢—風險提示”全流程服務鏈條，讓市民在一個平臺上就能完成賬戶管理、稅遞延政策享受和產品配置。段軍山認為，這一平臺將推動各類養老金賬戶和產品信息的互聯互通，通過嵌入養老規劃工具和風險測評功能，不僅能提升參保意愿和繳費黏性，也有利于提升居民長期理財、長期投資的習慣。
“從‘養老賬戶’走向‘生活場景’，關鍵是讓制度優勢轉化為老百姓可感可知的服務。”段軍山表示，隨著制度、產品、服務三位一體的推進，廣東有望率先探索出一條“賬戶可視化、服務一體化、風險可控化”的養老金融發展路徑。
3 從“養老投資”到“銀發經濟”
以投融通一體化撬動新動能、塑造先行區
養老金融不僅關乎“看得見的養老金”，更關乎“看得見的養老服務”和“帶得動的產業發展”。《實施方案》的一大亮點，是把養老金融放到銀發經濟的大盤子中通盤謀劃，從資金端延伸到產業端、服務端，推動形成“養老金融—養老產業—就業市場—財政反哺”的良性循環。
一方面，強化金融對養老服務和養老產業的支撐。《實施方案》明確提出，建立全省養老機構和養老企業“白名單”機制，完善養老重點項目儲備庫，引導銀行、保險、基金等金融資源優先配置至合規穩健運營的養老項目；充分運用信貸、債券、股權、資產證券化、REITs等多元化工具，推動養老設施連鎖化、標準化、規模化發展。目前，已有17家保險公司在廣東落地養老院，8家保險公司投資養老社區項目21個，建筑面積達249.3萬平方米，總投資額超過240億元，為銀發經濟培育了一批標桿項目。
另一方面，著力補齊“家門口”的養老短板。針對城鄉區域發展不平衡、基層養老供給薄弱的痛點，《實施方案》提出，加大對居家養老、社區助老、適老化改造、智慧健康、康復護理等“家門口”服務場景的金融支持力度，鼓勵金融機構面向村鎮養老服務點、長者飯堂、小微服務機構創新開發分期、租賃、貼息等普惠金融產品，引導政策性資金和社會資本投向鄉村旅居式養老、輔助器具制造等農村養老新業態，加快補齊農村養老服務短板。
立足粵港澳大灣區協同發展優勢，《實施方案》將“跨境養老金融合作”作為戰略重點。《實施方案》提出，支持廣州市建設全省養老金融示范樣板城市，爭取深圳、佛山、東莞、珠海等城市分批納入全國特定養老儲蓄和養老理財試點；推進“廣東院舍照顧服務計劃”“長者醫療券大灣區試點”“港澳藥械通計劃”等政策落地，鼓勵金融機構為港澳長者提供賬戶管理、養老金支付、跨境結算、醫療保險、信托服務等一體化方案，推動更多養老金融產品納入大灣區“跨境理財通”試點，探索產品互認、資金互通、監管協同的機制化路徑。
“龐大的人口體量與復雜的結構變化，讓廣東面臨最迫切的制度創新任務。”中國社科院世界社保研究中心主任、中國社會科學院大學政府管理學院教授鄭秉文指出，廣東不僅擁有覆蓋8200萬人的基本養老保險體系、全國領先的商業養老金融試點和總資產超47萬億元的金融產業基礎，更有條件率先建立“養老金融·銀發經濟先行區”，把三支柱養老金與銀發經濟深度耦合，形成資金積累、產業發展、就業吸納和財政反哺的閉環。
在上海金融與發展實驗室副主任董希淼看來，《實施方案》將在3個層面發揮重要作用：一是未雨綢繆，以長期穩健的養老財富儲備，提前為“最快老”的現實挑戰作準備；二是激活銀發經濟，通過養老資金與養老產業的良性互動，帶動就業和消費，形成新的增長極；三是推動普惠養老，把更多金融資源導向縣域和農村，讓金融政策惠及更廣泛的老年群體，緩解城鄉養老服務不均衡的壓力。
值得關注的是，為切實守住風險底線，《實施方案》在全流程嵌入適老風險防控機制，提出建立銷售適當性評估、重點客戶回訪、冷靜期安排、投訴快處等制度，加強養老機構預收費監管，健全非法金融活動監測與應急處置體系；同時推動建立“媒體+社區+網點+公益組織”的金融教育聯動體系，常態化開展反詐宣教和數字金融輔導，提高老年群體風險識別能力。
在政策實施層面，《實施方案》明確建立“省級統籌、部門協同、地市落實”的工作推進機制，實行年度任務清單管理和項目動態臺賬制度，擇優確定一批省級試點城市和典型項目，在產品創新、服務流程、融資機制、場景應用等方面率先突破，推動形成一批可復制、可推廣的經驗路徑。
“可以預見，當廣東近2000萬老年人口的服務需求與其在數字經濟、人工智能、大數據等領域的技術與市場優勢充分結合時，所釋放出來的消費與投資潛力將是巨大的。”任志宏表示，從“社會負擔”到“經濟動能”，從“養老產業”到“銀發經濟”，廣東正以《實施方案》為起點，探索一條以養老金融撬動銀發經濟、以銀發經濟反哺養老金融的高質量發展新路。
專家一致認為，隨著養老金融“15條”加快落地、見效，廣東有望把制度優勢轉化為發展優勢和治理效能，為全國養老金融改革提供可復制、可推廣的經驗。
